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Fondements juridiques

En droit interne français et malgache, la coopération décentralisée repose sur des bases juridiques législatives et réglementaires. Les deux lois majeures qui déterminent le cadre de ces accords de coopération entre collectivités territoriales sont la loi française ATR de 1992 et la loi organique malgache n°2014-018 de 2014.

 

◊ Les bases législatives de la coopération décentralisée française

En cohérence avec le processus de décentralisation, le législateur français a mis en place trois lois qui constituent le corpus juridique de référence de la coopération décentralisée.

♦ La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, dite loi ATR.

Pour unifier le régime juridique applicable aux différents types de liens qui unissaient les collectivités territoriales françaises et étrangères, le législateur est intervenu par la loi d’orientation n°92-125 du 6 février 1992, relative à l’administration territoriale de la République, dite « loi ATR », qui délimite le champs d’action des collectivités et prévoit les modalités de leur contrôle. L’ensemble de ces dispositions législatives ont par la suite été insérées dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT).

Cette loi précise que les collectivités territoriales ne peuvent contracter des partenariats que dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de l’Etat.  Les modalités de partenariats possibles sont multiples. Dans la loi, le terme de « collectivités territoriales étrangères » fait référence aux collectivités, autorités, entités ou organismes exerçant des fonctions territoriales et consacrées comme telles dans le droit interne de l’Etat partenaire. Or, comme la loi n’impose pas que les deux collectivités contractantes soient de même niveau, il existe une grande latitude dans les modes de partenariats possibles.

Chaque partenariat de coopération décentralisée doit faire l’objet d’une convention entre les deux collectivités territoriales qui définit les domaines d’action, les objectifs et les motifs du partenariat. Les conventions entrent en vigueur après que l’Etat ait exercé son contrôle de légalité, pour juger de leur conformité avec les engagements internationaux pris par la France.

♦ La loi Pintat de 2006 portant modification de la loi Oudin-Santini

Jusqu’en 2005, il était difficile pour une collectivité territoriale de mobiliser seule des fonds pour mener des projets dans le domaine de l’eau et l’assainissement. Ces projets, souvent coûteux et nécessitant une expertise-technique qualifiée, étaient donc rares bien qu’objet d’une forte demande dans les pays du Sud.

Pour lever ces obstacles, par la loi Oudin-Santini du 9 février 2005, le législateur a doté les communes, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d’eau potable et d’assainissement, de mobiliser jusqu’à 1% de leurs ressources dans le cadre de projets de coopération décentralisée portant sur leur domaine de compétence. Plus connue sous la terminologie de loi « 1% eau », elle a par la suite été complétée.

En 2006, la loi Pintat est venue amender la loi Oudin-Santini, introduisant à côté du domaine de l’eau et l’assainissement, la possibilité de financer des projets de distribution d’électricité et de gaz. Dénommée plus couramment loi « 1% énergie », elle a été suivie d’un troisième dispositif mis en place en 2014, qui complète la palette des mécanismes de financements sectoriels.

♦ La loi d’orientation et de programmation du 8 juillet 2014 relative à la politique de développement et de solidarité internationale

La loi dite de « développement et solidarité internationale » de 2014 élargit le champ des ressources mobilisables pour les communes, EPCI et syndicats mixtes ayant compétence en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers, dans la limite de 1% de leur budget annuel. Dans l’esprit du législateur, ce troisième dispositif, dit « 1% déchets » doit permettre de s’aligner sur l’agenda 21, réduire l’impact environnemental et favoriser une croissance verte, créatrice d’emplois.

La loi rappelle encore le rôle primordial des collectivités territoriales françaises dans le renforcement institutionnel des collectivités partenaires, réel cœur d’expertise de nos territoires. La gestion de services publics, la maîtrise d’ouvrage, l’aménagement du territoire ou les services de fiscalité, figurent ainsi parmi les « plus-values concrètes » reconnue par la République Française à l’action de ses collectivités territoriales, et constituent souvent à ce titre, des priorités dans les partenariats de coopération décentralisée pour les collectivités partenaires.

 

◊ Les bases législatives de la coopération décentralisée malgache

Récents, les fondements juridiques qui permettent aux collectivités malgaches de mener des actions de coopération décentralisée ont été mis en place par la loi organique n°2014-018 de 2014, précisée par un décret de 2015.

♦ La loi organique n°2014-018 du 12 septembre 2014 régissant les collectivités territoriales

La loi organique n°2014-018 régit les compétences, les modalités d’organisation et de fonctionnement des collectivités territoriales décentralisées ainsi que la gestion de leurs affaires. Elle permet aux collectivités territoriales malgaches ou leurs groupements de conclure des conventions de partenariats avec des collectivités territoriales étrangères et/ou leurs groupements (art.20, sec.2, chap.3). En réalité, c’est le décret de 2015 qui précise les modalités de mise en œuvre des partenariats de coopération décentralisée.

♦ Le décret n°2015-958 du 16 juin 2015 relatif à la coopération décentralisée

Le décret fixe les grandes lignes des accords de coopération décentralisée en termes de domaines d’intervention, de procédure et de gestion. Il souligne que le rôle de la coopération décentralisée vise principalement à promouvoir le développement économique, social et culturel des collectivités territoriales malgaches, et représente un appui institutionnel en vue d’améliorer la gouvernance locale et soutenir le processus de décentralisation (art.6, chap.2).

Les règles relatives à la procédure disposent que le chef de l’exécutif de la collectivité territoriale malgache doit, préalablement à la signature d’une convention-cadre de partenariat, communiquer le projet de convention au représentant de l’Etat territorialement compétent, qui doit ensuite le transmettre au Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation (MID) ainsi qu’au Ministère des Affaires Etrangères (MAE) pour avis (art.8, chap.3). Des rapports périodiques relatifs à la mise en œuvre du projet doivent également être adressés au MID par le chef de l’exécutif.

Des dérogations sont prévues pour les collectivités territoriales étrangères. Leurs représentants et les assistants techniques peuvent bénéficier de visas de courtoisie dans le cadre de leurs missions (art.14, chap.3). Les dons de matériels effectués dans le cadre d’une coopération décentralisée sont exempts de douanes, de même que les matériels nécessaires à l’installation et l’aménagement d’une antenne sur territoire malgache (art.15, chap.3).

Sur les modalités de gestion relatives aux partenariats, il est disposé que « les ressources et les charges induites par les projets de coopération décentralisée » sont prises en charge par les budgets des collectivités territoriales. Il peut être dérogé à ce principe dans le cas où : « la mise en œuvre de la convention est confiée à une Organisation Non Gouvernementale, à une structure associative ou à tout autre organisme privé, mais sous le contrôle des deux parties ».  En cas d’accord de financement avec la collectivité territoriale française au profit de la collectivité territoriale malgache, « le Ministre des Finances et du Budget peut autoriser, par arrêté, le placement des fonds dans une banque primaire » sur demande expresse de la collectivité concernée.